公平開放監(jiān)管力度與時(shí)俱進(jìn)提升

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近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局頒布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡稱《監(jiān)管辦法》），這是影響未來油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基礎(chǔ)性文件，與油氣行業(yè)的健康良性發(fā)展息息相關(guān)?！侗O(jiān)管辦法》提升了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管的規(guī)范性、可操作性、約束力和權(quán)威性，為加強(qiáng)和完善油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管確立了新的依據(jù)，有利于貫徹能源行業(yè)基本法律制度和中央“管住中間，放開兩頭”的油氣領(lǐng)域改革思路，有利于進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，有利于建立公平、公正、競(jìng)爭、有序的油氣市場(chǎng)秩序。

一、《監(jiān)管辦法》適應(yīng)近年來油氣相關(guān)政策和市場(chǎng)重大變化及相應(yīng)的監(jiān)管需要

2017年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》搭建起油氣行業(yè)改革的四梁八柱，其中在管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制方面提出要分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放。2019年3月，中央全面深化改革委員會(huì)進(jìn)一步明確要組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，形成“上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭”的油氣市場(chǎng)體系。2019年12月，國家管網(wǎng)集團(tuán)成立，2020年10月開始運(yùn)行，成為跨省油氣儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)的全國性壟斷企業(yè)，其經(jīng)營行為理應(yīng)受到政府監(jiān)管、行業(yè)和社會(huì)監(jiān)督。

和以往油氣上游勘探開發(fā)、中游儲(chǔ)運(yùn)和下游銷售業(yè)務(wù)集于少數(shù)油氣企業(yè)一身不同，管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革后上下游企業(yè)更聚焦于競(jìng)爭性的油氣生產(chǎn)和銷售，國家管網(wǎng)集團(tuán)則專事中游全國性油氣儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)，不參與油氣商品買賣，成為連接上下游主體、撬動(dòng)上下游市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭的關(guān)鍵中間環(huán)節(jié)。作為油氣改革的新生事物，國家管網(wǎng)集團(tuán)在探索中開啟了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的新征程。伴隨著油氣勘探開發(fā)、貿(mào)易及下游銷售市場(chǎng)的進(jìn)一步開放，上下游市場(chǎng)主體逐漸增多，競(jìng)爭程度逐漸增加，用戶對(duì)全國性儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)環(huán)節(jié)的公平開放期望與日俱增，對(duì)省內(nèi)等其他油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的期望也浮出水面。

全國人大2024年11月通過的《中華人民共和國能源法》規(guī)定能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善公平接入和使用機(jī)制，按照規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運(yùn)行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)，并規(guī)定了違法行為懲罰標(biāo)準(zhǔn)。這既為《監(jiān)管辦法》的出臺(tái)提供了新的法理依據(jù)，也對(duì)監(jiān)管工作提出新的要求。

二、《監(jiān)管辦法》主要亮點(diǎn)

和原有監(jiān)管辦法相比，新出臺(tái)的《監(jiān)管辦法》有兩個(gè)顯著變化。一是首次升格為部門規(guī)章，增強(qiáng)了監(jiān)管工作的權(quán)威性和威懾力。二是明確相應(yīng)罰則條款，根據(jù)不同違規(guī)情形設(shè)置相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管部門的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法的自由裁量空間，從而減少執(zhí)法爭議。

《監(jiān)管辦法》聚焦于已建成投運(yùn)管網(wǎng)設(shè)施的公平開放監(jiān)管，在公平開放服務(wù)申請(qǐng)與受理、合同簽訂及履行、信息報(bào)送與公開等方面提出了一些新要求。

在公平開放服務(wù)申請(qǐng)與受理方面，一是細(xì)化了用戶注冊(cè)規(guī)定，要求公平、無歧視地向符合條件企業(yè)提供用戶注冊(cè)服務(wù)。二是規(guī)定油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)依照程序受理符合條件用戶提出的服務(wù)申請(qǐng)，對(duì)于申請(qǐng)不予受理或終止的情形應(yīng)給出書面的說明或理由。三是要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)制定管道輸送容量、地下儲(chǔ)氣庫庫容、進(jìn)口液化天然氣接收站窗口期分配實(shí)施細(xì)則，明確相應(yīng)的服務(wù)能力分配方式、退還與收回等內(nèi)容。四是要求在集中受理容量服務(wù)申請(qǐng)時(shí)對(duì)可開放容量實(shí)行公平分配，對(duì)分散受理容量服務(wù)申請(qǐng)的回復(fù)時(shí)限從原來的15個(gè)工作日壓縮至5個(gè)工作日。五是要求明確申請(qǐng)容量服務(wù)能力超過實(shí)際剩余能力時(shí)的分配規(guī)則，在采用綜合評(píng)判進(jìn)行分配時(shí)需將分配情況報(bào)告省級(jí)以上政府主管部門。

在合同簽訂及履行方面，《監(jiān)管辦法》延續(xù)了油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)不得為提高管輸收入而增加管輸距離的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)合同對(duì)各方的共同約束力，并明確規(guī)定油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)無正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合條件用戶簽訂服務(wù)合同，不得提出不合理要求，不得制定違反公平原則的合同條款。

在信息報(bào)送與公開方面，《監(jiān)管辦法》細(xì)化了油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)向政府部門的報(bào)送要求，將信息公開內(nèi)容區(qū)分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。主動(dòng)公開內(nèi)容包括企業(yè)制定的公平開放制度、用戶注冊(cè)條件和程序、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等基本信息。將油氣管網(wǎng)設(shè)施基礎(chǔ)信息、剩余能力、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行情況等歸為需要用戶申請(qǐng)披露的信息。

總體上看，《監(jiān)管辦法》增加了對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策要求，提升了監(jiān)管力度，有利于遏制壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的風(fēng)險(xiǎn)，與國家健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的改革要求相吻合，也有利于促進(jìn)油氣上下游市場(chǎng)的公平競(jìng)爭，保障油氣供應(yīng)安全和提升油氣資源的市場(chǎng)配置效率。未來還需要結(jié)合油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的實(shí)踐，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管要求，豐富執(zhí)法手段，提高執(zhí)法能力，尤其在信息公開領(lǐng)域需要提出更高要求，出臺(tái)相關(guān)配套文件，提高信息公開的及時(shí)性、有效性和便捷性，為必要的行業(yè)和社會(huì)監(jiān)督打下基礎(chǔ)，提升油氣儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。